【独家】中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革,对PPP影响几何?

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发布时间:2018-03-16 22:09

  

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  作者简介:靳林明世泽律师事务所合伙人; 发改委、财政部双库专家、发改委特许经营立法专家组专家、财政部第三、四批PPP示范项目评审专家、城镇综合开发PPP项目审核专家,其入选IFLR1000(2018)杰出律师榜单。

2018年1月27日,国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发[2018]6号,以下简称“《方案》”)。《方案》将于2019年1月1日起实施。纵观方案全文,亮点颇多,可以预见,《方案》的实施将进一步提高政府提供基本公共服务的能力和水平并有效分担地方财政在基本公共服务领域的支出压力。

1994年实施分税改革以来,我国构建了中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。根据《国务院关于推进中央与地方财政事权支出责任改革的指导意见》(国发[2016]49号)(以下简称“《指导意见》”):“我国财政事权和支出责任划分……调动了各方面的积极性,对完善社会主义市场经济体制、保障和改善民生、促进社会公平正义,以及解决经济社会发展中的突出矛盾和问题发挥了重要作用。”指导意见》也指出了原有体制存在的“现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题”,主要表现在:

1.政府职能定位不清,一些本可由市场调节或社会提供的事务,财政包揽过多,同时一些本应由政府承担的基本公共服务,财政承担不够;

2.中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理,一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担,一些宜由地方负责的事务,中央承担过多,地方没有担负起相应的支出责任;

3.不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠,共同承担的事项较多;

4.省以下财政事权和支出责任划分不尽规范;有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据,法治化、规范化程度不高。”

据国家统计局2011-2016年的数据显示,在公共服务领域,中央财政支出维持在15%左右。

  

根据《指导意见》的指导思想和原则,《方案》明确基本公共服务领域中央与地方共同财政事权范围。结合《国务院印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》(国发[2017]9号)(以下简称《通知》),《方案》将八大类共18项基本公共服务事项纳入共同财政事权范围,由中央与地方共同承担支出责任,八大类事项具体如下:义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助和基本住房保障。

《方案》制定基本公共服务保障国家基础标准的原则。《方案》明确,根据不同事项的具体性质,可由国家或地方制定相应的基础标准,地方还可因地制宜地制定不低于国家标准的地方标准。国家基础标准的制定有利于解决“现行的基本公共服务有些事项保障标准、名称和内涵不统一,没有上升到国家基础标准的层面,地区间实际保障水平差异较大”的情况,有利于推进基本公共服务均等化。

中央分档承担共同财政事权的支出责任是《方案》的一大亮点。财政部有关负责人就基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革答记者问时提到,中央分档承担共同财政事权的支出责任“利于进一步明确各级政府的职责,推动解决中央与地方部分财政事权不够清晰明确、责任落实不到位,甚至相互推诿、扯皮等问题,促进财政事权划分的制度化、法治化、规范化。” 通过分档划分支出责任,有利于资源优化配置,起到平衡地方财力差距的作用,是中央为进一步落实“基本公共服务均等化”目标作出的重要举措,有利于统筹推动各地区的基本公共服务。在财政事权的划分中,《方案》将我国省份按其经济情况分为五个档次,中央按档次分担共同财政事权的支出责任。例如,例如,在医疗领域,第一档的省份包括内蒙古、广西、云南等的十二个省,中央分担80%的支出责任;第二档的省份中央分担60%;第三档的省份中央分担50%;第四档的省份中央分担30%;而处于第五档的北京、上海,中央分担10%。

《方案》对所列八大类基本公共服务明确了中央与地方支出责任的划分,因地制宜确定相关事项的中央财政分担比例,这无疑是给地方财政“松绑”的一大举措。对于地方政府而言,财政压力的减轻为其腾出更多的空间发展地方经济及完善公共服务。《方案》中提及的共同财政事权事项包括基本住房保障、基本公共卫生服务,根据财政部PPP中心公开信息,基本住房保障事项下的安居性工程及基本公共卫生服务采用PPP模式实施的不在少数,那么,《方案》的出台对于PPP项目是否会产生什么影响呢?

第一,对于潜在PPP项目而言,在地方政府拥有更大的财政支配空间的情况下,考虑到项目落地速度等问题,地方政府是会放弃PPP模式转而投入政府直接投融资模式的怀抱,有待进一步观察。

第二,对于潜在项目,需要特别关注的是,PPP模式对于PPP项目年度政府预算支出“占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的要求,“一般公共预算支出即通俗所称财政支出,指政府对上级转移性收入、本级一般公共预算收入等有计划的分配和使用而形成的支出”。 在《方案》框架下由中央分担的支出责任对于地方政府而言即为上级转移支付,实际形成支出的应当纳入一般公共预算支出范围内。如此一来,当地政府的财政承受能力基数会相应变大。

第三,对于已落地的PPP项目而言,尤其对属于《方案》提及的八大类公共服务事项范围内的PPP项目而言,财政的“松绑”是味着政府方履约(主要指履行付费义务)的能力提高,付费资金能否适用最新规定而由地方与中央财政共同分担支出责任呢?如果可以,中央提供的资金虽仍需纳入地方财政预算统一支付,但作为用于共同财政事权事项的转移支付,是否意味着相关资金的监管力度更大,地方政府付费更加规范呢?因为中央对于对地方转移支付资金的态度一直是颇为严格的,国务院于2014年出台的《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发[2014]71号)不仅严格监管资金用途和管理,对资金运用的绩效评价也有较高的要求。

紧张的财政和日益扩大的基础公共服务事项之间的矛盾始终是一把悬在地方政府头上的一把利刃。就如同水库在旱季,无论是开闸大放水,还是严格地分配用水,没有活水入库,干旱问题还是得不到解决。中央与地方财政事权改革一旦顺利实施,中央财政与地方财政共同分担部分事项领域的支出责任,给地方政府提供了更多的选择空间,期待更多高质量的PPP项目可以落地生根。

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